在新總統內閣下的土地改革,有危險和機會 (此文章翻譯自Coronation基金管理公司經濟師Marie Antelme著文) 土地改革的各個方面都是複雜而富有感情的。縱觀歷史及地理,人類和土地的關係與他們自己的文化特徵和經濟地位密切相關,往往充滿了動盪時期。在南非,由於我們的殖民和種族隔離的歷史,土地問題變得極為複雜,也深深左右著政府對土地改革的態度。在20世紀90年代初期,即使是分歧嚴重的談判各方也認識到將土地所有權作為經濟和社會穩定的關鍵條件的重要性。 土地改革作為一項政策優先事項取得了一些成功,但也有顯著失敗。這在一定程度上解釋了土地征收沒有補償的要求,但這不是唯一的原因。多年來服務質量差,人均國內生產總值下降和不平等加劇都導致了極端的社會挫折感,但未能更公平地分配土地是一個明顯的焦點。這有政治解釋,也需要得到承認。 最近關注沒有補償的徵收,雖然至關重要,但卻有損於更廣泛的問題:南非土地所有權模式的嚴重不平等分配是不可取的,不可持續的,必須改變。然而,任何被認為對私有財產權提出質疑的無序或混亂的政策指令都可能迅速破壞穩定和增長。現在政府面臨的巨大挑戰是實施公平的土地改革方案,同時包含實現這一目標的方式。 在這篇簡短的說明中,我們不能指望解決構成“土地改革”這一總括性術語的所有相關和復雜的問題。我們希望實現的目標是更好地了解非洲人國民大會(ANC)去年12月在納斯雷克舉行的選舉會議之後採用土地改革作為決議的背景。我們看一下非洲人國民大會土地改革計劃的歷史,並就新決議的前進道路提出一些看法。 土地改革始終是ANC政策優先事項 在20世紀90年代初,經過多次談判失敗後,多黨談判進程的26個政黨同意了最終將成為國家憲法框架的優先事項。土地所有權的高度不平等分配被廣泛認為是過去的一個重要遺產,而且直接導致了更廣泛的財富和權力集中以及根深蒂固的農村貧困問題。儘管如此,談判仍然曠日持久和激烈,導致最終草案中的措辭含糊不清,這對司法和其他解釋持開放態度。 土地改革的體制框架在憲法中第25條“財產條款”已經根深蒂固。這包括土地的三項權利 - 公平獲取,保有權保障和恢復原狀。它規定了對土地財產權保護,以及對“公共服務”和“公共利益”的土地徵用予以“公正和公平”的補償。 嚴格來說,土地改革適用“公共利益”條款,“公正和公平”的補償考慮到有關土地的完整歷史和使用,可能允許從零到市場價格的補償。憲法將1913年“土地法”列為開始日期,以此來衡量恢復原狀和獲得使用權的權利。 土地改革被確定為1994年開始的民主政府採用的一項關鍵計劃,其目標是為剝奪土地提供恢復原狀,推動農村發展,創造就業機會,增加收入,減輕貧困和不平等。因此,從一開始就強烈強調土地改革可能帶來的積極影響。非洲人國民大會政府於1994年初開始實施一項雄心勃勃的土地改革計劃。該計劃有三個組成部分,旨在實現互補: 一.土地再分配計劃,以擴大最大族群黑人的土地使用權。頭五年目標是土地的30%轉到黑人手中。 二.土地歸還方案,旨在恢復土地或補償因1913年“土地法”實施後因種族歧視而被剝奪土地的人。 三.土地使用權改革方案,以確保生活在他們不擁有的土地上,沒有安全保障之人的權利,這包括國家(包括前家園homelands)和私人擁有的土地(包括農地)。 為了實現再分配,“憲法”規定國家在“可用資源”內“採取合理措施”。這是一個值得記住的重要條件,因為它為新的政策辯論的根基。 ANC下的土地改革:成功與失敗 土地改革早期進展緩慢。從1994年到1999年,通過了各種立法以就土地改革達成共識,並在1998年12月的最後期限之前提交歸還要求。重點主要是幫助窮人。共提出63,455份土地申索,其中約88%是由城市地區個人或團體提出的。一項審計顯示,部分索賠是“捆綁”的,因此2007年修訂為79 696個案件.到1999年3月,在各種試點計劃下,只有65萬公頃(不到1%的私人農田)被轉移一組人,以實現轉移農場的商業運作。早期立法取得了一些進展,以確保所有權保障(主要是停止非法驅逐),但隨後停滯不前,而且從未恢復過。 在1999年至2009年姆貝基擔任總統期間,步伐加快。重點從滿足窮人的土地需求轉變為商業農業的轉型。土地再分配30%目標推遲至2014年。截至2009年底,政府報告已將304萬公頃土地轉讓給185,858名受益人。到那時,歸還方案已經解決了75,787件索賠,其中大部分是城市地區索賠,而且大多數以索賠人獲得金錢以賠償被剝奪財產了結。大約有150萬人受益。 但是,所有項目都存在問題。官方進程非常緩慢,各部門之間的協調很差,農業和土地事務部門經常通過相互衝突的法規。法規中的一些規定使農場的轉移和管理成為問題。必須匯集補助金以購買大片土地,但不允許土地分割。對新興農民的技術支持嚴重不足,許多原本繁榮的商業農場都失敗了。私人和公共實體的腐敗和勾結很普遍。 到2009年,土地改革被認為陷入了嚴重麻煩,公眾輿論急劇下降。隨著全球金融危機和國內經濟衰退,國家也開始耗盡財政資源為其提供資金。一些診斷調查表明,政府沒有充分利用“合理措施”或“可用資源”,或者在提供更大轉移或完成歸還要求方面做出足夠積極的努力。 2009年至今期間的特點是交付量大幅減緩以及關於土地改革重要性的言論和相關立法的大量增加,尤其是2014年選舉中出現了經濟自由戰士黨(EFF)。在此期間通過的一系列新法規使土地改革計劃極大複雜化。重要的是,2015年引入了新的徵收法案,並於2016年獲得批准。該法案的目的是製定有關徵收的立法,目前可追溯至1975年,並且僅適用於“公共使用”,符合“憲法”。它還明確了憲法中的“公正和公平”條款,這可能是一種優雅的方式來規避任何關於需要改變憲法的辯論。該法案尚未頒布。在此背景下,非洲人國民大會在2017年12月的選舉會議上正式通過土地改革無償作為決議。很明顯,在初始計劃開始24年後,進展緩慢。對於仍然沒有土地,貧困和極端脆弱的許多人來說,這三個方案都是越來越令人沮喪的原因。由於一般政府服務質量低落,過去10年普遍存在的非常低的經濟增長水平,過去五年實際人均國內生產總值下降以及不平等,使民眾不滿情緒加劇。 對於長期政策使用這種更為民粹主義的做法,也有政治方面的考量。首先,ANC抓住了經濟自由鬥士領導人馬勒馬Julius Malema的激進言論,提供了實現這一當務之急和管理計劃實施方式的機會。其次,失敗的黨主席候選人德拉米尼祖馬Nkosazana Dlamini-Zuma在非洲人國民大會內主張無償徵收土地。通過黨代表大會正式通過該決議,她的支持者在履行這一政策方面對總統具有影響力。然而,我們所知道的是,這個問題是可燃的,如果它不在嚴格的政策框架中,它可能會產生嚴重破壞性的社會經濟後果。 從這裡什麼是可能的道路? 時間至關重要。政府需要建立一個框架,在這個過程變得無序之前,可以在一定程度上有效和透明地為無地人提供土地和/或所有權。它還迫切需要管理如何溝通新計劃的參數。 評估土地改革新方法的具體方法很少,但我們知道一些事情。需要澄清的第一件事涉及議會通過的決議:2月,國會通過一項動議,審查憲法關於徵收財產(土地)不予賠償的規定。這不是經濟自由鬥士提出的原始的,更極端的動議,要求修改憲法,而是承諾審查該條款。這是以241票對83票批准的。憲法審查委員會將在8月30日之前報告其調查結果並向議會提出建議。關於“公正和公平”的賠償是否已經被解釋為包括零,存在相當大的法律爭論,但有必要一勞永逸地做出決定。即使是修改憲法的動議也不能保證通過,因為修正案需要國會三分之二多數,這意味著非洲人國民大會需要經濟自由鬥士的支持。在這個階段,很明顯,雙方對徵收財產政策有著截然不同的看法。 接下來,任何新政策也不僅僅涉及農業用地,而是涉及所有土地,包括公共和私人土地。國家和國有實體擁有大量可以利用的土地。在整個土地再分配計劃中,除了城市和城郊土地之外,國家一直在積累農場(估計有4 500至5 000個農場由政府擁有)。拉馬福薩總統呼籲進行審計,以準確識別可用於建立先例的政府土地。此外,市中心荒廢,缺席的地主財產和已建立非正規住區的私人土地可以是投資機會,提高基礎設施質量和建立所有權。 政府需要加強新計劃運作的法律框架。土地轉讓補償政策面臨挑戰的司法先例很少。因此,修訂和加快徵收法案(2017年)可以提供明確性並有助於建立一些判例。 最後,這個過程需要各方認同。總統拉馬福薩和ANC資深人士克若寧Jeremy Cronin都承諾進行廣泛的磋商。很明顯,許多人對這些建議感到憤怒或害怕,但目前的情況也是不可持續的。明確說明可以根據具體情況使用無償徵收的條件,可以使辯論合理化。將注意力集中在幫助與其他減貧努力相關的窮人和弱勢群體上,可以加強社會承諾。 結論 南非土地改革的關鍵性和敏感性需要強有力的領導,明確的原則以及有效,一致的實施和明確的問責制。如果南非在這項工作中失敗,那將使我們容易受到導致混亂的那種民粹主義的影響。 實際上土地恢復在所有情況下都不太可能實現,需要一個能幹的領導(這是我們過去幾年嚴重缺失的)才能恰當地向人民進行溝通。重要的是在這一過程中灌輸道德目的,因為實施需要不同背景的南非人之間的敏感和尊重。在許多情況下,金融結算是補償人的唯一方式。這種補償只能來自政府,因為多年來土地所有權可能已多次易手。 為了持久解決,我們需要認識到南非人不同的精神和文化需求,以達成相互理解。雖然土地所有權的概念很複雜,但不僅要考慮物質需求,還要考慮特定土地的精神意義,其核心是恢復我們人民的尊嚴和文化權利。
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作者叶人豪先生出生于台湾台北,1989年移民至南非,南非金山大学精算系毕业,拥有特许财务规划师(CFP)证照,在南部非洲从事精算,保险理财业务已达26年。曾任MDRT南非国家主席。约堡台湾商会会长。 文章分类
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